北京发改委“指导”产权交易 尚无法规明确细节
发布日期:2009-08-03
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国资委作为企业出资人已不具备公共管理职能，但发改委作为宏观调控部门监管具体市场行为是否合适？《北京产权交易管理规定》新草案引发激烈争论。
北京市发改委如何“协调和指导”本市产权交易，目前尚无相关法规明确细节。
4月5日至4月20日，北京市政府法制办面向社会公开征集《北京市产权交易管理规定》(草案)的修改意见。短短15天，市政府网页上留下六十多条建议，同时，来自北京市政府各有关部门的意见也汇集到市法制办，意见最多者提交了满满四页的修改建议。
这次产权交易新规是在2002年开始实施的《北京市产权交易管理规定》(即“90号令”)的基础上修改而成。新规最引人瞩目的变化是，将90号令第八条“市国有资产行政主管部门负责产权交易的管理、协调和监督工作”修改为“市发展改革部门负责指导和协调本市产权交易的监督管理工作。”
这个消息一度被解读为“产权交易监管权拟交发改委”，并在业内引起关注。4月6日，市国资委人士对记者表示，上述表述属理解偏差，但该人士拒绝对条文改变的实质意义作出解释。
据记者了解，此次北京产权交易新规的起草是由发改委牵头，联合国资委、法制办、工商局、财政局等几个部门协同操作的，最终由北京市法制办统稿审核。
消息显示，针对目前出现在公众面前的这个法规文本，起草方各单位意见尚不统一。发改委认为这次征求意见的修改稿很多条文过于简单，无法操作；国资委认为修改稿中监管权没提自己，责任义务却很多；而法制办经历一年多的平衡协调，仍要在各种利益群体支撑的意见中斡旋。
业内人士指出，中国产权市场监管主体、监管制度缺位问题已由产权交易一线扩散至政府、学界，中国产权市场监管体制正面临破题之困。
国资委的新角色
“北京市这次修改稿的意义在于它确定了产权交易过程中市场行为归谁管的问题。”4月15日，国务院国资委研究中心企业部部长王志刚对记者说。
主营投行业务的永信国际投资有限公司董事长李纪说：“这意味着将原来由国资部门监管的产权交易工作，移交给具有公共管理职能的政府机构监管。这种变化是个重要信息，对产权市场的发展，是个很大的跨越。”
公开消息显示，国资委有关负责人曾在多个场合表示，作为国务院特设机构，国资委不会对产权市场直接管理。4月9日，国资委产权局一位官员也向记者表示，“我们只管国有资产产权交易的规则制定、监督管理。市场上的事，我们不管。目前全国还没有一个统一的机构管理产权交易市场。”
李纪认为，国资委成立后，角色已经发生转换。“它作为出资人代表，如果它来监管的话，就是身兼裁判员与运动员两个角色，就好像国资委自己嫁姑娘，信息不对称，给市场交易带来不公平。”
记者在采访中了解到，目前在国家层面，对于产权交易市场监管问题并无相应法规。全国各地产权交易市场大多由国资部门监管，另有部分产权交易机构由地方财政部门或地方体改办、经贸委监管。具体交易过程中，各地产权交易规则亦各有不同。
“此前产权市场之所以没有大的发展，就是因为没有适当的监管部门，北京的产权新规一旦通过，将是一个大的突破。”李纪说。
王岐山一诺修令
《北京市产权交易管理规定》(修改稿)的诞生，事关北京市市长王岐山对国务院国资委的承诺。
“修改产权交易规定的事在2003年冬就定下了。”4月16日，北京市政府一位官员告诉记者，“这一决定是北京市政府打造区域产权市场、进而谋求国际金融中心计划的一个铺垫。”
2003年年底，北京市政府决定，对“90号令”进行修改。
“当时开了一次紧急会议。由一个副市长主持会议，与会部门有法制办、发改委、国资局、工商局等，”这位政府官员透露，“会上，市政府要求尽快修改产权交易管理规定，并将这一任务交由发改委负责，当时的说法是‘由发改委牵头，联合国资委、财政局、工商局、法制办等几个部门协同起草修改稿’。”
值得注意的是，北京市决定起草“修改稿”时，京津沪三地产权交易机构争选央企国资转让试点已经进入白热化。2003年末，多家媒体报道了国资委主任李荣融的讲话：“中央国资产权交易，谁规范就给谁做，天津规范就在天津，上海规范就在上海。”
“这对北京市刺激较大。”上述北京政府官员说，“王岐山是做金融出身，他出任北京市代市长之后，北京市金融发展步子很大。”他举例说，2003年8月底，北京市人大常委会曾向市政府提出成立北京市政府金融顾问团的议题，短短两个月，该议题便被采纳。
“为了让北交所顺利入围，也就是给北京争取到央企国资产权交易试点资格，当时的北京市代市长王岐山向国资委承诺，尽快对北京市原有的产权交易规定(90号令)进行修改。”
之后的2004年2月14日，北京市两大产权交易机构———中关村技术产权交易所和北京产权交易中心提前联姻，组建为北京产权交易所。一个月后，北京产权交易所与上海联合产权交易所、天津产权交易中心一起，作为首批试点单位，获得国资委授权交易中央企业国有产权的资格。
两份修改稿
两厢比较，此次产权交易新规在原有的90号令的基础上作出13条改动，整个条文比90号令减少了三条。“应该说改动不是很大，因为时间紧，新规主要做了些技术性修订。”北京市法制办一位官员说。
据记者了解，在这份面向公众征集意见的法规文本之外，还有另外一份修改稿。
2003年底，修改90号令一事确定之后，北京市政府几个部门开始讨论草案修改原则，即修改程度是大改还是小改。
“当时市法制办和国资委的意见是小改，因为从立法技术上讲，小改比大动要好出台，如果改动规模大、动作大的话，一是程序多、耗时，其二搞得太复杂，也不好通过。”另一位参与法规制定的北京市政府官员说，“再加上考虑到当时时间比较紧，我们最后定的原则就是小改一下。”
但就在2004年9月，市发改委提交市法制办的修改稿却是一个更长的草案文本。
“在当初确定小改还是大改这一原则时，发改委的态度很明确，就是要大改。”上述官员介绍说，“他们的意见是，既然由他们牵头负责，就要根据形势的发展，把90号令中不合时宜的地方全部改过来。他们的动作也比较快，去年9月发改委那稿就交上来了，基本上一些概念、说法都跟现在不同，条数也比现在要多得多。”
在发改委提交的修改稿中，对北京市产权市场由谁监管、如何监管、具体落实到哪些部门都有非常明确地阐述。“他们那一稿做得很实。条文定得很详细，发改委当时的意思就是要监管产权市场。从法规条文的修改到具体事项，都充分体现了这层意思。“
据记者了解，在发改委提交的草案初稿中，曾出现过“由市发展改革部门负责制定产权交易市场规则”的表述。
专家论证会上的激辩
新规定在起草过程中，分别进行过2轮书面征求意见及1次专家论证会。“在专家论证会上，大家交锋比较激烈。”一位参与讨论的产权业专家向记者回忆了他参会时的情形。
2004年6、7月间，在北京市复兴门天银大厦，市法制办一位副主任主持了产权交易新规草案专家论证会。与会者共二三十人，有发改委财经处、法规处、国资委等政府部门的人士，也有来自中国社科院等学术机构的专家学者。“其中，十多个人做了会议发言，整个会场讨论气氛很热烈。”一位受邀参会的产权业专家说。
据称，在专家论证会上，政府部门人士形成两派意见，分别就政府是否有权监管产权市场、谁来监管、监管到什么程度、修改稿对原有法规的调整范围应该多大、如何与国务院国资委的有关法规衔接、中介机构在产权交易中的作用、经纪人的存在有无必要等问题进行了讨论。
“开专家论证会前，北京市法制办认为发改委提交的修改稿太长。比如，初稿把国资委《企业国有产权转让管理暂行办法》(俗称国资委三号令)里的很多东西都放上了。市国资委认为，既然国家已经有了三号令，就没有必要再引用，因为引用不全，还不如取消。但从发改委的角度讲，他们要考虑完整性。”
据透露，专家组成员意见亦不一致。一方认为，在产权市场发展初期，应由政府部门行使监管权。鉴于国资委已转化为企业出资人的角色，成为一个不具有公共管理职能的特设机构，所以由发改委指导和协调产权市场并无不妥。
另一方则认为，产权市场不应该由政府主管部门监管，而应发展自律性的行业组织进行监管，把产权市场归于某一行政部门的管辖内，是一种落后。
“发改委的职能已经过于庞大，而且它们是宏观调控部门，由他们对一个具体的市场行为做监管，可能不恰当。”一位参与当时讨论的专家对记者分析说，“产权交易与证券交易性质相近，同属资本市场之列，应划归类似证监会这样的机构管理。”
另据了解，当时的讨论中还有一种观点认为，如果将产权作为一种商品对待的话，产权市场应该由商务部来监管，商务部是制定市场交易规则，并对市场交易规则的执行情况进行监管的机构。
专家论证会后不久，市法制办组织各部门在北京产权交易所召开协调会，继续讨论新规修改事宜。发改委此后派业务处一位人士参加会议。
截至2004年末，全国大部分省市都出台了本地区的产权交易管理相关规定，北京市产权交易修改稿仍未正式出台。“政府部门间的协调推迟了修改稿的进程。”一位专家说。
发改委履职之惑
4月13日，北京市法制办人士对于由发改委牵头起草修改稿作出解释：“这是根据政府三定方案做出的决定。”北京市发改委的主要职责里有一条是“负责组织编制重要商品市场和要素市场建设、现代物流业的发展规划”。按照这一职责划分，产权市场属于重要商品市场，也是要素市场，因此，由发改委牵头修改也没有异议。
“对于新兴的资本市场来说，监管是比较重要的。国资委已经是出资人代表了，不属于政府机构，他们管，不合适；北京产权交易所已经是企业法人了，自己管自己，也不合适；国家现在也不可能像管证券银行一样，成立一个什么证监会银监会这样的机构来管产权市场这块。”
参与草案制定的一位北京市政府官员就此表示，正是由于上述问题，新修订的《北京市产权交易管理规定》(草案)使用了“由发改委负责指导和协调产权交易的监督管理工作，其他部门做好自己的监管工作”这样的表述。
一位产权业专家告诉记者，监管权问题涉及政府部门的职能划分，一直是各部门都比较敏感的。“这个条文的修改，你可以理解是由国资委管国资产权交易，非国资的由发改委管，你也可以理解为各部门管各自部门的，出现不能管的，由发改委统一协调。”
但这位专家也同时指出，“发改委为什么要‘指导和协调’，归根到底，还是因为产权市场监管这块是个空白，没有任何法规告诉他们谁来管、如何管。”
北京市发改委如何“协调和指导”本市产权交易，目前尚无相关法规明确细节。
4月5日至4月20日，北京市政府法制办面向社会公开征集《北京市产权交易管理规定》(草案)的修改意见。短短15天，市政府网页上留下六十多条建议，同时，来自北京市政府各有关部门的意见也汇集到市法制办，意见最多者提交了满满四页的修改建议。
这次产权交易新规是在2002年开始实施的《北京市产权交易管理规定》(即“90号令”)的基础上修改而成。新规最引人瞩目的变化是，将90号令第八条“市国有资产行政主管部门负责产权交易的管理、协调和监督工作”修改为“市发展改革部门负责指导和协调本市产权交易的监督管理工作。”
这个消息一度被解读为“产权交易监管权拟交发改委”，并在业内引起关注。4月6日，市国资委人士对记者表示，上述表述属理解偏差，但该人士拒绝对条文改变的实质意义作出解释。
据记者了解，此次北京产权交易新规的起草是由发改委牵头，联合国资委、法制办、工商局、财政局等几个部门协同操作的，最终由北京市法制办统稿审核。
消息显示，针对目前出现在公众面前的这个法规文本，起草方各单位意见尚不统一。发改委认为这次征求意见的修改稿很多条文过于简单，无法操作；国资委认为修改稿中监管权没提自己，责任义务却很多；而法制办经历一年多的平衡协调，仍要在各种利益群体支撑的意见中斡旋。
业内人士指出，中国产权市场监管主体、监管制度缺位问题已由产权交易一线扩散至政府、学界，中国产权市场监管体制正面临破题之困。
国资委的新角色
“北京市这次修改稿的意义在于它确定了产权交易过程中市场行为归谁管的问题。”4月15日，国务院国资委研究中心企业部部长王志刚对记者说。
主营投行业务的永信国际投资有限公司董事长李纪说：“这意味着将原来由国资部门监管的产权交易工作，移交给具有公共管理职能的政府机构监管。这种变化是个重要信息，对产权市场的发展，是个很大的跨越。”
公开消息显示，国资委有关负责人曾在多个场合表示，作为国务院特设机构，国资委不会对产权市场直接管理。4月9日，国资委产权局一位官员也向记者表示，“我们只管国有资产产权交易的规则制定、监督管理。市场上的事，我们不管。目前全国还没有一个统一的机构管理产权交易市场。”
李纪认为，国资委成立后，角色已经发生转换。“它作为出资人代表，如果它来监管的话，就是身兼裁判员与运动员两个角色，就好像国资委自己嫁姑娘，信息不对称，给市场交易带来不公平。”
记者在采访中了解到，目前在国家层面，对于产权交易市场监管问题并无相应法规。全国各地产权交易市场大多由国资部门监管，另有部分产权交易机构由地方财政部门或地方体改办、经贸委监管。具体交易过程中，各地产权交易规则亦各有不同。
“此前产权市场之所以没有大的发展，就是因为没有适当的监管部门，北京的产权新规一旦通过，将是一个大的突破。”李纪说。
王岐山一诺修令
《北京市产权交易管理规定》(修改稿)的诞生，事关北京市市长王岐山对国务院国资委的承诺。
“修改产权交易规定的事在2003年冬就定下了。”4月16日，北京市政府一位官员告诉记者，“这一决定是北京市政府打造区域产权市场、进而谋求国际金融中心计划的一个铺垫。”
2003年年底，北京市政府决定，对“90号令”进行修改。
“当时开了一次紧急会议。由一个副市长主持会议，与会部门有法制办、发改委、国资局、工商局等，”这位政府官员透露，“会上，市政府要求尽快修改产权交易管理规定，并将这一任务交由发改委负责，当时的说法是‘由发改委牵头，联合国资委、财政局、工商局、法制办等几个部门协同起草修改稿’。”
值得注意的是，北京市决定起草“修改稿”时，京津沪三地产权交易机构争选央企国资转让试点已经进入白热化。2003年末，多家媒体报道了国资委主任李荣融的讲话：“中央国资产权交易，谁规范就给谁做，天津规范就在天津，上海规范就在上海。”
“这对北京市刺激较大。”上述北京政府官员说，“王岐山是做金融出身，他出任北京市代市长之后，北京市金融发展步子很大。”他举例说，2003年8月底，北京市人大常委会曾向市政府提出成立北京市政府金融顾问团的议题，短短两个月，该议题便被采纳。
“为了让北交所顺利入围，也就是给北京争取到央企国资产权交易试点资格，当时的北京市代市长王岐山向国资委承诺，尽快对北京市原有的产权交易规定(90号令)进行修改。”
之后的2004年2月14日，北京市两大产权交易机构———中关村技术产权交易所和北京产权交易中心提前联姻，组建为北京产权交易所。一个月后，北京产权交易所与上海联合产权交易所、天津产权交易中心一起，作为首批试点单位，获得国资委授权交易中央企业国有产权的资格。
两份修改稿
两厢比较，此次产权交易新规在原有的90号令的基础上作出13条改动，整个条文比90号令减少了三条。“应该说改动不是很大，因为时间紧，新规主要做了些技术性修订。”北京市法制办一位官员说。
据记者了解，在这份面向公众征集意见的法规文本之外，还有另外一份修改稿。
2003年底，修改90号令一事确定之后，北京市政府几个部门开始讨论草案修改原则，即修改程度是大改还是小改。
“当时市法制办和国资委的意见是小改，因为从立法技术上讲，小改比大动要好出台，如果改动规模大、动作大的话，一是程序多、耗时，其二搞得太复杂，也不好通过。”另一位参与法规制定的北京市政府官员说，“再加上考虑到当时时间比较紧，我们最后定的原则就是小改一下。”
但就在2004年9月，市发改委提交市法制办的修改稿却是一个更长的草案文本。
“在当初确定小改还是大改这一原则时，发改委的态度很明确，就是要大改。”上述官员介绍说，“他们的意见是，既然由他们牵头负责，就要根据形势的发展，把90号令中不合时宜的地方全部改过来。他们的动作也比较快，去年9月发改委那稿就交上来了，基本上一些概念、说法都跟现在不同，条数也比现在要多得多。”
在发改委提交的修改稿中，对北京市产权市场由谁监管、如何监管、具体落实到哪些部门都有非常明确地阐述。“他们那一稿做得很实。条文定得很详细，发改委当时的意思就是要监管产权市场。从法规条文的修改到具体事项，都充分体现了这层意思。“
据记者了解，在发改委提交的草案初稿中，曾出现过“由市发展改革部门负责制定产权交易市场规则”的表述。
专家论证会上的激辩
新规定在起草过程中，分别进行过2轮书面征求意见及1次专家论证会。“在专家论证会上，大家交锋比较激烈。”一位参与讨论的产权业专家向记者回忆了他参会时的情形。
2004年6、7月间，在北京市复兴门天银大厦，市法制办一位副主任主持了产权交易新规草案专家论证会。与会者共二三十人，有发改委财经处、法规处、国资委等政府部门的人士，也有来自中国社科院等学术机构的专家学者。“其中，十多个人做了会议发言，整个会场讨论气氛很热烈。”一位受邀参会的产权业专家说。
据称，在专家论证会上，政府部门人士形成两派意见，分别就政府是否有权监管产权市场、谁来监管、监管到什么程度、修改稿对原有法规的调整范围应该多大、如何与国务院国资委的有关法规衔接、中介机构在产权交易中的作用、经纪人的存在有无必要等问题进行了讨论。
“开专家论证会前，北京市法制办认为发改委提交的修改稿太长。比如，初稿把国资委《企业国有产权转让管理暂行办法》(俗称国资委三号令)里的很多东西都放上了。市国资委认为，既然国家已经有了三号令，就没有必要再引用，因为引用不全，还不如取消。但从发改委的角度讲，他们要考虑完整性。”
据透露，专家组成员意见亦不一致。一方认为，在产权市场发展初期，应由政府部门行使监管权。鉴于国资委已转化为企业出资人的角色，成为一个不具有公共管理职能的特设机构，所以由发改委指导和协调产权市场并无不妥。
另一方则认为，产权市场不应该由政府主管部门监管，而应发展自律性的行业组织进行监管，把产权市场归于某一行政部门的管辖内，是一种落后。
“发改委的职能已经过于庞大，而且它们是宏观调控部门，由他们对一个具体的市场行为做监管，可能不恰当。”一位参与当时讨论的专家对记者分析说，“产权交易与证券交易性质相近，同属资本市场之列，应划归类似证监会这样的机构管理。”
另据了解，当时的讨论中还有一种观点认为，如果将产权作为一种商品对待的话，产权市场应该由商务部来监管，商务部是制定市场交易规则，并对市场交易规则的执行情况进行监管的机构。
专家论证会后不久，市法制办组织各部门在北京产权交易所召开协调会，继续讨论新规修改事宜。发改委此后派业务处一位人士参加会议。
截至2004年末，全国大部分省市都出台了本地区的产权交易管理相关规定，北京市产权交易修改稿仍未正式出台。“政府部门间的协调推迟了修改稿的进程。”一位专家说。
发改委履职之惑
4月13日，北京市法制办人士对于由发改委牵头起草修改稿作出解释：“这是根据政府三定方案做出的决定。”北京市发改委的主要职责里有一条是“负责组织编制重要商品市场和要素市场建设、现代物流业的发展规划”。按照这一职责划分，产权市场属于重要商品市场，也是要素市场，因此，由发改委牵头修改也没有异议。
“对于新兴的资本市场来说，监管是比较重要的。国资委已经是出资人代表了，不属于政府机构，他们管，不合适；北京产权交易所已经是企业法人了，自己管自己，也不合适；国家现在也不可能像管证券银行一样，成立一个什么证监会银监会这样的机构来管产权市场这块。”
参与草案制定的一位北京市政府官员就此表示，正是由于上述问题，新修订的《北京市产权交易管理规定》(草案)使用了“由发改委负责指导和协调产权交易的监督管理工作，其他部门做好自己的监管工作”这样的表述。
一位产权业专家告诉记者，监管权问题涉及政府部门的职能划分，一直是各部门都比较敏感的。“这个条文的修改，你可以理解是由国资委管国资产权交易，非国资的由发改委管，你也可以理解为各部门管各自部门的，出现不能管的，由发改委统一协调。”
但这位专家也同时指出，“发改委为什么要‘指导和协调’，归根到底，还是因为产权市场监管这块是个空白，没有任何法规告诉他们谁来管、如何管。”
